El 25 de enero del 2021 fue promulgada la Ley 2080 que reforma la Ley 1437 del 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-. Sin duda, esta reforma que fue iniciativa del Consejo de Estado tendrá gran impacto en la celeridad y eficiencia de los procesos administrativos. Los cambios introducidos por esta ley podrían sintetizarse en uso de medios tecnológicos, celeridad procesal, corrección de antinomias y modificación de recursos en actuaciones judiciales.
En general, la reforma entró en vigencia a partir del día 25 de enero del 2021, sin embargo, la misma norma en su artículo 86 establece reglas para la aplicación de la ley que se deben tener en cuenta: la distribución de competencias de los jueces para conocer de procesos administrativos comenzará a regir para todos los procesos que se inicien desde el 25 de enero del 2022. Además, las modificaciones a la prueba pericial regirán para todos los procesos en los que no se haya iniciado la etapa de pruebas, en los que ya han pasado esa etapa, seguirá rigiendo la ley 1437 de 2011.
De esta manera se soluciona el actual problema entre el antiguo Código Contencioso Administrativo y la ley 1437 de 2011 que generó que hubiera dos leyes vigentes para procesos aún no culminados. La ley 2080 de 2021 señala que las actuaciones procesales que se han iniciado con vigencia del CPACA terminarán bajo su regulación, y las actuaciones siguientes se llevarán a cabo según lo previsto en la nueva ley.
Los primeros artículos de la reforma buscan la implementación de medios electrónicos en todas las actuaciones ante la administración. Las autoridades y la jurisdicción de lo contencioso administrativo siempre han caminado un paso adelante frente a las demás jurisdicciones en lo relativo al uso de TICs, sin embargo, es cierto que las normas adoptadas por el Decreto 806 del 2020 en el marco de la emergencia sanitaria, deben influir en la celeridad y el manejo tecnológico de los procesos, y la ley 2080 de 2021 que hace permanente su aplicación en las actuaciones administrativas sin duda significa un avance para lograrlo.
Entre las mayores novedades en torno al uso de tecnologías de la información encontramos la consagración expresa del derecho de los ciudadanos a identificarse electrónicamente ante las entidades públicas, la implementación de un Portal Único del Estado, y la obligación de todas las entidades de contar con una sede electrónica, esto con el fin de que el ciudadano encuentre toda la información y los trámites administrativos en una única página web.
Además, en lo relativo al proceso judicial, la ley 1437 del 2011 establecía que para las notificaciones dentro de un proceso, la regla general era el uso de medios físicos, a menos de que las partes deseen ser notificadas por medios electrónicos. La ley 2080 de 2021 en su artículo 56 da la vuelta a esta norma e impone en cabeza de los interesados en el proceso la obligación de manifestar que no desean ser notificados mediante medios electrónicos. La información de los procesos judiciales y los traslados de información entre las partes también se llevarán de manera electrónica, siendo el secretario del despacho correspondiente la persona encargada de verificar que las notificaciones se lleven a cabo en debida forma.
Las anteriores, entre otras normas, significan un cambio en la forma de llevar los procesos administrativos y todas las actuaciones ante las entidades estatales, sin embargo, es de tener en cuenta que su implementación dependerá del conocimiento y disposición de los abogados, los contratistas, las entidades estatales y los jueces administrativos.
La ley 2080 de 2021 se ha preocupado por ser pragmática, y ha puesto su mirada en la realidad jurídica administrativa para llevar a cabo los cambios necesarios en la materia para favorecer la eficacia en el acceso a la justicia. Entre los cambios más significativos de la norma se encuentran la reducción de los términos, por ejemplo, en especial en materia sancionatoria fiscal se reducen significativamente los términos reduciendo a la mitad su duración. Además, la norma lleva a cabo una regulación detallada de las causales y oportunidad para dictar sentencias anticipadas en los procesos judiciales, y procura descongestionar el Consejo de Estado para fortalecer su función unificadora en casos difíciles y reducir el campo en el cual actúa como un tribunal al que se acude en última instancia.
Uno de los mayores problemas de la ley 1437 de 2011 es que dentro de su texto existen varias contradicciones que dan lugar a problemas interpretativos. Por esta razón, la ley 2080 del 2021 se ocupa de varios temas con el fin de aclarar y generar seguridad jurídica en el acceso a la justicia.
En aras de resolver algunos de esos problemas, se aclaró la figura del dictamen pericial en los procesos administrativos. Antes, la ley 1437 del 2011 se remitía al antiguo Código de Procedimiento Civil para la regulación del dictamen pericial aportado por las partes, por lo que la ley 2080 de 2021 debió hacer referencia expresa al Código General del Proceso para que no exista vacío legal en la materia. Por su parte, el dictamen que el juez decreta sin ser aportado por la parte lo regula la ley 2080 de 2021 en su artículo 54.
El artículo 55 de la nueva ley 2080 de 2021, que regula el dictamen pericial aportado por las partes, señala en su inciso 4° que la entidad pública podrá solicitar ampliación del plazo para la celebración de la audiencia en caso de necesitar contratar asesoría técnica o peritos. Esta norma contiene disposiciones que deberán ser resueltas por la jurisprudencia y quedarán a criterio de los operadores de justicia, pues le otorga exclusivamente a la entidad pública la potestad de solicitar ampliación del plazo, desconociendo la igualdad con los particulares, y no señala un plazo máximo por el cual se pueda prorrogar el término inicial, quedando al arbitrio de la entidad o del juez su fijación.
Otro de los problemas que intenta solucionar el texto de la ley 2080 de 2021 es la intromisión del servidor público en el proceso administrativo sancionatorio fiscal, por lo que estableció en cabeza de la Contraloría General de la República la facultad de suspender de sus funciones al servidor público investigado, de manera provisional, por término de un (1) mes, sin derecho a remuneración alguna, siempre que tenga serios elementos que permitan inferir que su continuidad en el cargo obstaculizará el buen fin del proceso.
Por otra parte, en su función de eliminar antinomias, la ley 2080 de 2021 en su artículo 17 elimina una de las causales que le permiten al juez dejar de aplicar una sentencia de unificación del Consejo de Estado, que señalaba que el juez podrá negar la petición de extensión de jurisprudencia si considera que la sentencia de unificación no interpreta de manera adecuada la ley. La reforma acierta en eliminar la causal mencionada porque los jueces están sometidos a la Constitución, la ley y la jurisprudencia, en especial a lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencias de este tipo.
En aras de fortalecer la función unificadora del Consejo de Estado, descongestionar el volumen de trámites que debe atender y garantizar el acceso efectivo a la justicia, ley 2080 de 2021 introdujo varios cambios, así, la reforma propendió por fortalecer el recurso de reposición, simplificar trámites y ampliar competencias para los juzgados y tribunales administrativos.
El recurso de reposición antes de la reforma al CPACA no era procedente si el auto podía ser controvertido mediante la apelación o la súplica. Con la ley 2080 de 2021 el recurso de reposición puede proponerse junto con la apelación o la súplica de la providencia y se regirá por las normas previstas para el efecto en el Código General del Proceso. Además, al contrario de lo supuesto por el CPACA, ahora los autos por regla general son susceptibles de reposición salvo las excepciones especiales de la ley. Con esta disposición, la reforma pretende que algunos recursos que se deben resolver en segunda instancia, sean resueltos por el juez o tribunal que los profiere, intentando disminuir el volumen de recursos que llegan a instancias superiores y así favorecer la descongestión.
La ley 2080 de 2021 unifica los casos en los que es procedente la apelación sin distinguir el origen del auto, haciendo más sencilla su aplicación. Además, elimina algunos autos apelables y añade otro. Por ejemplo, dirime la contradicción entre los artículos 226 y 243.7 de la ley 1437 de 2011, que se contradecían entre sí al momento de definir si el auto que niega o el que aprueba la intervención de terceros es apelable. En solución de esta antinomia, la reforma únicamente conserva la procedencia de la apelación para la negativa de la intervención de terceros en el proceso, el auto que la aprueba, según esta interpretación no será apelable.
Por su parte, la apelación adhesiva, figura que sólo había sido desarrollada por la jurisprudencia, está expresamente regulada a partir de la ley 2080 de 2021 en su artículo 62. La ley propuso varios cambios en lo relativo a otros recursos ordinarios y extraordinarios del proceso contencioso administrativo, además, con el fin de lograr el acceso a la jusiticia de los ciudadanos, eliminó algunos escenarios en los que la conciliación se debe adelantar antes de iniciar un proceso administrativo, esos escenarios son los procesos laborales y pensionales. Por otra parte, para los procesos en los que se demanda a una entidad pública o se ejerce acción de repetición, así como en los procesos ejecutivos, en los que estaba prohibida la conciliación se introduce como facultativa -excepto en los casos de municipios en reestructuración-.
Por otra parte, en los procesos administrativos a partir de la ley 2080 de 2021 se recibe la demanda junto con sus anexos, por lo que el término para retirar anexos deja de correr y se contará a partir del tercer día desde el envío de la providencia para su notificación.
Para favorecer la celeridad en los procesos, la ley 2080 de 2021 permite que el juez dicte sentencia anticipada en cualquier etapa del proceso si encuentra que no necesita practicar nuevas pruebas, si únicamente se aportó pruebas documentales y fueron practicadas, si las partes lo solicitan de común acuerdo, por transacción o allanamiento, o si se prueba la caducidad, la falta de legitimación en la causa, la existencia de cosa juzgada o la negociación entre las partes. Esta reforma, calcada del Decreto 806 de 2020, permite que los procesos terminen anticipadamente en cualquier momento y no limita esta posibilidad a un solo escenario.
Además, en las audiencias iniciales, si la entidad pública no allega el certificado del comité de conciliación, no se suspende la audiencia sino que se entenderá que no hay ánimo conciliatorio por parte de la entidad y se continuará con el proceso. Uno de los temas más interesantes de la reforma al CPACA es que le permite a los jueces agrupar temas recurrentes para resolver en la misma audiencia, esto favorece a la descongestión y el estudio detallado de procesos que versan sobre las mismas normas jurídicas. Además, la reforma en su artículo 43 abre la posibilidad a las audiencias públicas potestativas cuando el tema sea de relevancia jurídica o social, cuando se vaya a unificar jurisprudencia o haya necesidad de la opinión de expertos.
También se privilegia la oralidad al imponer que, en caso de ser posible se dicte sentencia oral en la audiencia de alegaciones y fallo, y en caso contrario, sea posible dar el sentido del fallo para proferir sentencia por escrito posteriormente, lo que tiene mucha relación con la regulación que para el tema existe en el Código General del Proceso.
En conclusión, las reformas introducidas por la ley 2080 del 2021 llegaron en un momento de coyuntura para la práctica jurídica. A punto de terminar la emergencia sanitaria por COVID-19 que exigió la virtualidad en las actuaciones judiciales, es necesario que se mantenga la agilidad, inmediatez y eficacia de los sistemas virtuales para el acceso a la justicia. La reforma a la ley 1437 de 2011, a pesar de sus pocos desaciertos, fue pertinente para implementar las tecnologías de la información en los procesos administrativos, además de reformar normas que en la práctica suscitaron problemas interpretativos y favorecer la celeridad en todas las actuaciones públicas y los procesos contenciosos. Sin embargo, su éxito dependerá de las habilidades y la capacidad adaptativa de la sociedad a esta nueva era, y de las habilidades jurídicas para adaptarse rápidamente al cambio de paradigma que plantea la ley 2080 de 2021.
REFERENCIAS:
- Congreso de la República. Ley 2080 de 2021. Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Bogotá D.C.
- Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Seminario de Actualización Ley 2080 de 2021. Recuperado de:
https://www.youtube.com/watch?v=HhHaI4vnz1k&t=3692sBejarano, R. Reforma al CPACA. (2021) En: Ámbito Jurídico. Recuperado de:https://www.ambitojuridico.com/noticias/columnista-impreso/administrativo-y-contratacion/reforma-al-cpaca
Autor: Juliana Carolina Obando Miranda . – Abogada Consultante
